用柳树桩做的公路防护墙，为何获得省部级领导点赞 [2023-12-27]

笔者注意到，我国目前的合作治理还没有严格的法律规范予以调整，而是由政府行政系统通过行政行为的方式而为之的，这就使得当前我国的合作治理具有很大的偶然性乃至不规范性。

当今中国的民主，可以归纳为三大民主：由人大制度展开的关于国家权力组织和运行的人大民主，执政党的党内民主，以多党合作和基层群众自治为主要内容的社会民主。宪法规定，全国人民代表大会及其常委会具有监督宪法的实施的职权（第62条第1项和第67条第1项），具体包括：全国人民代表大会有权改变或撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定（宪法第62条第11项）。

二是应公民的请求，对侵害公民权利（利益）的现行法律制度进行违宪审查，对公民权利提供保障。4．审查活动，既可依职权主动展开，也可依国家机关、企业事业单位、社会组织或公民的申请而展开。被宪法委员会审查认定为违宪或违法的法律文件，究竟是自始无效，还是自审查决定生效之日起无效？法律似应明确规定，自审查决定生效之日起无效。禁欲主义要消灭人的私欲，专制主义要强制人们克己牺牲，实践中都是徒劳的。这是一种不依赖法律和政府而存在的规则和信念，一种关于自然法和自然权利的规则和信念。

所谓理顺，旨在使人大及其常委会成为有权威的国家权力机关，而人大之有权威最终体现为能够防止和制止党委的错误决策。有学者一针见血地指出，执政党地位与革命党角色的反差和矛盾，是新中国出现许多严重问题的重要思想根源和体制根源。如何破解这道难题便是我国行政法学界应当重点予以考虑的。

不断增长的参与逐渐渗透到了法律程序的多个层面和阶段——立法，规则的颁布，政策的执行和实施。但同时他们必须达成意志和行为方式上的合致。但在合作治理中，便出现了公与私的交织，就治理本身而论，治理是公共行为，是为了形成公共秩序而为之的行为，这是没有争议的。但同时，行政主体应当对行政合同履行的情况进行监督，这种监督与其直接干预行政合同的履行和行政合同的内容是不同的。

这种法律规范可以专门适用于合作治理，其中可以设置诸多的程序规则。笔者之所以要强调合作治理过程中的普遍参与，原因在于在我国目前的合作治理中，社会的参与并不具有普遍性，诸多合作治理的参与方的加入往往是由行政系统决定的。

而对于这些私方主体而言，投入还有一个考量，那就是获得相应的利益。合作治理是治理形式的变化而非治理本质的变化。事实上，一些国家所遇到的社会治理过程中的问题也体现了私方主体利益追逐和社会秩序之间的矛盾。这使得合作治理存在着阻滞或者侵害公共利益的风险。

笔者认为，可以将上列两种观点予以适当折中。但是，在合作治理中，契约则介入公法运作过程中。他们所追求的利益在通常条件下与公共利益也是不一致的。[21]行政合同在西方国家被称之为行政契约，它实质上是有关私法规则在公法中的运用。

一方面，它使治理呈现出了较强的活力，使治理能够兼顾到不同社会个体和群体的利益，而且这种利益的兼顾是具体的和现实的，一个私方当事人通过参与合作治理便可以实现某种直接的属于自己的利益。我国社会普遍认为国家管理和社会管理是官方的事情，而与私人并无直接关系。

当然，有些治理必须由特定的主体来完成，例如有些带有技术成分的行为必须由专门的技术主体来承担，而在这种情形下，行政主体便可以采取招投标等方式向所有相关当事人敞开参与合作治理的大门。所以，合作治理中公共利益维护的价值之一就是守护治理的性质，而不能够通过利益的多元性减损公共利益。

第四，治理过程的私人性。如果行政治理偏离了公共利益，那它就违背了治理的本质属性。如果说这些秩序是政治因素和法律因素的话，那么，公共利益则是经济因素。而在这个过程中，私方当事人究竟处于什么样的地位则是需要予以明确的。其与传统治理的追求是相一致的。[8][英]伯特兰•罗素：《权力论》，吴友三译，商务印书馆1991年版，第198页。

那么，在合作治理中，究竟如何维护公共利益便需要涉及诸多具体的方式和方法。换言之，社会管理并没有认可其他主体在管理过程中的管理资格。

行政法治是由行政主体主导的，而行政主体是公权主体，治理过程由公权进行主导，而调整这种治理关系的也是传统意义上的公法而非私法。私方当事人承包了相应的管理事项，承包了相应的服务事项，它就在治理过程中起到核心作用。

可以简单地说，合作治理的参与人是行政主体和某一私方当事人，这只是笔者所做的一个简单的假设。在我国行政合同理论中，对行政主体与相关主体的关系有两种不同的认知。

可以用权力寻租的提法来概括合作治理中公共利益的不当利用。第二个方面的主要矛盾是个体与群体的矛盾。新的群体要求更接近政策过程，并在治理社会制度的过程中获得一席之地。[18]《中华人民共和国宪法修正案》（2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过）第二十条规定：宪法第十条第三款‘国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。

罗尔斯指出：一个社会，当它不仅旨在推进它的成员的利益，而且也有效地受着一种公共的正义观调节时，它就是一个良序的社会。一是应当界定合作治理中公共利益的概念。

[3]传统的以行政主体主导为单一元素的治理，其利益追逐的公共性是非常明显的，是无需进行证明、无需进行矫正、无需进行防范的，至少从治理的形式上讲，行政系统是在维护公共利益的情形下而实施行政执法行为的：行政执法的目的，是为了实现国家的公共行政管理职能，从而维护公共利益和社会秩序，为社会和公众提供服务。诸多国家的行政程序法都将行政公开化作为基本原则。

私方当事人之所以愿意与行政主体合作治理，愿意参与到作为公共治理的治理过程之中，一定意义上讲就是出于对自身利益的考虑和追逐。例如，一个行政行为的做出就是由行政主体和行政相对人双方完成的。

这些新的治理理念的出现已经悄然地改变了我国的行政治理模式。例如，在我国目前推行的公共服务外包中，服务的主导者是私方当事人，而非行政系统或者其他公权主体。它不受经特殊协议而起的修正。当公共利益在合作治理中得到合理定位以后，其他利益间的关系也就具备了得以顺利解决的基础。

例如，可以通过一定的标准和规则将私人利益与公共利益的界限划分清楚，可以通过一定的机制制约私方当事人将某种公共物品私人化。因此，行政的本质是公益的实现。

法治发达国家对于合作治理大都制定了相应的法律典则，有些法律典则相对比较抽象。由于私方当事人的介入，合作治理在形式上发生了利益和价值的多元性和多样性。

而合作治理中介入了诸多非传统的治理主体，如上文所述的单个的个体、一定的社会团体等。毫无疑问，就这两种观点而言，前者更加合乎理性，后者则违背了有关合同的精神。